Tout savoir sur le cumul des mandats
I. Le cumul des mandats : une spécificité de la Cinquième République
A. La France, pays du cumul ?
1. Une réalité criante :
Au niveau parlementaire. En 1997, sur les 577 députés, 322 étaient maires (soit 56%) dont 116 maires de villes de plus de 20 000 habitants -, 223 étaient conseillers généraux - dont 16 présidents de C.G. - et 71 étaient conseillers régionaux - dont 6 président d’un C.R..
En fait, il n’y avait que 47 députés n’ayant aucun autre mandat ! 250 députés avaient deux mandats en (...)
I. Le cumul des mandats : une spécificité de la Cinquième République A. La France, pays du cumul ? 1. Une réalité criante : En fait, il n’y avait que 47 députés n’ayant aucun autre mandat ! 250 députés avaient deux mandats en plus de leur mandat de député. Bref, en 1998, 91% des députés et 84% des sénateurs cumulaient plusieurs mandats. 54% des députés et 51% des sénateurs étaient également maires. Depuis, les choses n’ont pas évolué ! 2. Le cumul comme logique. Il existe en France une logique du cumul qui procure aux élus un ensemble de ressources renforçant leur capital politique. L’acquisition d’un autre mandat permet d’obtenir généralement un meilleur statut social. Elle est un des indicateurs de la réussite de l’élu et garantit une accumulation de rémunérations matérielles (cumul des indemnités) et d’avantages symboliques. La logique du cumul repose sur quelques affirmations véridiques ou non, mas auxquelles les élus sont sensibles. . Le cumul accroît la popularité. Il existe une prime au cumulard dans toutes élections. (aux législatives, on note que généralement 80% des candidats et plus de 90% des élus disposent déjà d’un mandat). Cette prime s’explique par la nature majoritaire du scrutin. . Le cumul permet de maîtriser le marché politique. Le cumulard dispose d’une double légitimité surtout s’il détient un mandat local et un autre national. De plus et en absence de véritable statut de l’élu, la multiplication des mandats offre une « sécurité » professionnelle. Utilisation stratégique du cumul. . Le cumul articule échelon local et national. Un avantage fonctionnel évident. Une ambivalence bénéfique. L’utilisation d’un mandat pour assurer le bilan de l’autre. 3. Des facteurs multiples. La pratique du cumul des mandats et des fonctions a été favorisée par un certain nombre de facteurs propres à la France. Ce système centralisé est en grande partie dysfonctionnel et a conduit au développement parallèle des réseaux qui assouplissent la gestion du pouvoir. La conjonction de ces deux éléments est un caractéristique de l’autorité en France : détention du pouvoir et appartenance à un ou plusieurs réseaux qui accroît l’influence et le contrôle. De la sorte, le cumulard développe son autorité dans trois dimensions : verticalement (position de pouvoir dominante dans un champ), horizontalement (occupation de plusieurs points stratégiques dans des champs), temporellement ( le cumul renforce la longévité). Ainsi on a en France des patrons-chefs d’entreprise-président de chambre de commerce ou écrivains-critiques littéraires-lecteurs de manuscrit-membres de jury littéraire... Le cumul est la chose la mieux partagée dans notre pays. En politique, la pratique de la compatibilité et du cumul a des précédents historiques : sous la monarchie de juillet. En France, le candidat aux élections, l’élu ensuite ont dû s’appuyer sur une notoriété sociale pour obtenir puis conforter une notabilité politique. Les partis politiques se sont superposés à ce mode de structuration sociale et politique sans réussir à l’effacer. « Ce ne sont pas les partis qui sélectionnent les élites, ce sont les élites qui se choisissent leur parti par une habile combinaison de leurs choix idéologiques et des orientations politiques de la circonscription », selon Yves Mény. Dans notre pays, c’est la base qui fait l’homme politique. Cela légitime donc la pratique du cumul. B. Une situation exceptionnelle. L’existence de facteurs explicatifs multiples ne doivent pas laisser penser que le cumul a toujours été la règle dans notre pays et se retrouve ailleurs. Bien au contraire. 1. Comparaison historique. Jean-Claude Masclet dans un article publié à l’AJDA dès 1986 ne s’y trompe pas : « le nombre de députés détenteurs d’un mandat local, qui ne dépassait pas 35,7% sous la Troisième République et 42% sous la Quatrième République, se situe depuis 1958 entre 64 et 74% ». IL a été rappelé précédemment que 56% des députés de l’actuelle législature étaient aussi maires. Ils n’étaient que 27% en 1956 ! L’évolution est évidente. Surtout, le cumul tel qu’on le connaît aujourd’hui n’a pas toujours été la règle en politique. 2. Comparaison internationale. A l’étranger, rares sont les textes qui viennent prohiber le cumul tant il existe un tabou culturel sur ce sujet. De fait, les interdictions formelles ne sont pas toujours nécessaires. Ainsi, en Grande Bretagne, le mandat unique s’impose sans que le législateur n’intervienne. En Allemagne, une règle coutumière interdit le cumul d’un mandat au Bundestag et d’un mandat dans un parlement régional. L’Italie (loi de 1953) pour sa part frappe d’inéligibilité au Parlement les conseillers régionaux, les présidents des assemblées provinciales et les maires de villes de plus de 20 000 habitants. Pour ce pays comme pour l’Allemagne, l’utilisation de la proportionnelle et le contrôle du système politique par les partis favorisent la marginalité de la pratique du cumul. Aux Etats-Unis, c’est la jurisprudence qui condamne la détention d’un mandat au Congrès et une fonction de gouverneur ou de membre d’une législature d’Etat. Dans la même logique, une loi interdit en Espagne, le cumul d’un mandat au Congrès des députés avec celui d’une assemblée de communauté autonome. Loi de 1985 qui limite à deux le nombre de mandats. Dans tous ces pays, les secondes chambres autorisent plus fréquemment le cumul sans pour autant arriver au niveau de la situation française. II. Une tendance récurrente à la limitation du cumul En vertu de l’article 25 de la Constitution, le régime des incompatibilités et donc du cumul des mandats, est fixé par une loi organique (ordonnance du 24 octobre 1958, loi organique du 24 janvier 1972, et loi organique du 30 décembre 1985). A. Des avancées timides mais régulières. 1. Lors de l’établissement de la Cinquième République, des interdictions et des limitations du cumul de mandat électif sont fixées par voie constitutionnelle. Il en va ainsi pour les fonctions de ministre et de parlementaire qui ne sont plus cumulables en vertu de l’article 23 de la Constitution.
Celui-ci indique que « les fonctions de membre de gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle ». Il n’est pas possible d’être parlementaire et membre du Conseil Economique et social ou membre du conseil constitutionnel. 2. Mais les règles du cumul, conformément à l’article 25 de la constitution, ont été édictées par loi organique. Entre la fonction parlementaire et les activités publiques électives, la compatibilité est la règle et l’incompatibilité l’exception. Si nul ne peut appartenir simultanément aux deux Assemblées parlementaires, chacun peut détenir un autre mandat. Depuis la loi organique du 30 décembre 1985 (n°85-1405), le cumul est limité à deux des mandats suivants : parlementaire, député européen, conseiller régional ou général, maire d’une commune de plus de 20 000 habitants, adjoint au maire d’une commune de plus de 100 000 habitants (hormis Paris), conseiller de l’assemblée de Corse, ou de l’assemblée territoriale d’une collectivité d’outre-mer. 3. La loi organique du 19 janvier 1995 édicte aussi de nombreuses restrictions mais dans le domaine du cumul avec des activités privées, et complète le régime posé par le loi organique du 24 janvier 1972 (la règle : empêcher le conflit d’intérêt ; l’incompatibilité est le règle, la compatibilité l’exception).
Mais rien n’est changé dans le domaine du cumul des fonctions électives. Pourtant, l’accélération de la décentralisation renforce les pouvoirs des élus locaux et rend encore plus injustifiable le cumul entre un mandat national et un mandat local. 4. Au lendemain de la victoire de la Gauche plurielle en 1997, Lionel Jospin laisse penser qu’il veut rompre avec l’exception française du cumul en imposant aux membres de son gouvernement de renoncer à leurs mandats exécutifs locaux. Une telle anticipation de réforme laissait penser que cette dernière viendrait bouleverser les équilibres du système politique en le rénovant profondément. A l’initiative du Premier ministre, deux projets de loi limitant davantage le cumul des mandats des parlementaires ont été déposés le 8 avril 1998 et adoptés en première lecture à l’Assemblée Nationale le 28 mai 1998. A l’origine, les nouvelles dispositions interdisent le cumul de mandat de parlementaire et de député européen, de parlementaire et de président de C.G., de C.R. , et de maire. Un député ne peut plus être que conseiller municipal, général ou régional. De plus, une interdiction visant le cumul avec la présidence d’une structure intercommunale est posée par le projet de loi. Mais au bout de deux ans de procédure, les dispositions adoptées s’avèrent beaucoup moins ambitieuses. Les sénateurs y sont pour beaucoup.... B. Le régime actuel sur le cumul des mandats : la loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre les mandats électoraux et la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats et des fonctions électives. L’entreprise fut rude puisqu’il a fallu donc 2 ans pour parvenir à un dispositif. Le motif initial du projet de loi gouvernemental, « un mandat national ne peut être cumulé avec un mandat d’exécutif local », a été abandonné en cours de route. L’objectif était ambitieux comme celui du quinquennat : moderniser la démocratie en France. 95% de cumulards sous la Vème. En tout cas le dispositif des deux lois du 5 avril 2000 demeure bancale. La loi organique votée conformément aux prescriptions de l’art. 46 de la Constitution a permis au Sénat de bloquer toute réforme en profondeur du cumul des mandats. En revanche, la loi ordinaire est allée au bout de la volonté de l’Ass. Nationale, laquelle a eu « le dernier mot » conformément aux dispositions de l’article 45. 1. Le régime applicable aux députés et sénateurs La prohibition du cumul d’un mandat national et européen : Art. 2 LO : incompatibilité absolue entre le mandat de parlementaire national et de député européen (position qui va très au-delà des exigences communautaires). La limitation du cumul : un mandat national pour un mandat local. Art. 3 LO : un mandat national ne peut être cumulé avec plus d’un des mandats locaux énumérés : conseiller régional et général, conseiller de l’Ass. Territoriale de Corse, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune au moins 3500 hab (gde nouveauté p/r à la loi du 30/12/85 jugée « non arbitraire » par le Conseil constitutionnel). Les conséquences de ce dispositif : pas une gde remise en cause des situations acquises car il y a plus de 34000 commune de - de 3500 hab., l’interdiction absolue posée pour le mandat européen ne concernait actuellement que deux députés et aucun sénateur, en définitive un parlementaire pourra être encore un conseiller d’une assemblée délibérante, un parlementaire pourra exercer une fonction exécutive locale quelle que soit la taille de la CT, ce qui pourtant était le plus discuté et controversé. Le Sénat s’y étant farouchement opposé en sauveur. Pour le cas d’un cumul de mandats national et européen : un parlementaire national élu à Strasbourg perd ipso facto son mandat national (art. 137-1 LO). Pour le cas d’un cumul de mandats national et local : pour les cumulards actuels, cette interdiction peut durer jusqu’au renouvellement de leur mandat national, sauf volonté contraire de leur part (2002 pour AN, et 2001, 2004 et 2007 pour le S). Le délai de régularisation de l’incompatibilité a été harmonisé pour toutes les incompatibilités à 30 jours. Si au delà de ce délai l’élu n’a pas choisi, le dernier mandat obtenu est mis fin de plein droit. 2. Le nouveau régime applicable aux représentants du parlement européen et aux élus locaux L’édiction de situations d’incompatibilités. Quel que soit le mandat le nombre est limité à deux. Ainsi, un élu local ne peut avoir plus de deux mandats locaux sauf les conseillers d’arrondissement de PLM et les conseillers d’EPCI (car ces structures ne sont pas considérées comme des CT et leurs mandats sont de nature différente). Pour l’élu européen, il ne peut avoir qu’un mandat local de conseiller à la nuance près qu’il n’y a pas de seuil de prévu pour les communes. Il y a aussi une incompatibilité avec la fonction de membre du CES (art. 71 C et art. 17 LO). La résolution des situations d’incompatibilités concernant les élus locaux : l’élu a 30 jours pour choisir l’un des mandats qu’il détenait antérieurement avant celui pour lequel il a été élu et démissionner de celui-ci. Ceci est très contraignant, c’est pour éviter la pratique de la « locomotive ». A défaut, le mandat le plus ancien est ipso facto mis fin. Concernant les élus européens : si un élu européen devient élu national, il devra démissionner de son mandat européen. Si un élu européen devient élu local, il doit se défaire d’un des mandats les plus anciens - Les incompatibilités concernant les fonctions exécutives locales
L’incompatibilité des fonctions exécutives locales entre elles. Le Conseil constitutionnel a admis que le législateur prévoit cette incompatibilité. Les fonctions de maire, président du CR ou CG sont incompatibles entre elles. Le règlement de l’incompatibilité : un maire en situation de cumul de fonction exécutive cesse ipso facto d’exercer ses premières fonctions. En cas de contentieux, l’incompatibilité prend fin à la date de la décision juridictionnelle confirmant l’élection définitive. L’incompatibilité des fonctions exécutives locales avec un mandat de représentant au Parlement européen. Les fonctions exécutives locales ne peuvent plus cumulées avec un mandat de député européen. Ceci tranche avec la loi organique qui a laissé la possibilité de cumuler un mandat national et un mandat local. Mais pour le Conseil constitutionnel ceci n’est pas de nature à porter atteinte au principe d’égalité au motif « qu’eu égard à la spécificité du mandat des représentants au Parlement européen et de contraintes inhérentes à son exercice il était loisible au législateur ordinaire de décider que le cumul dudit mandat et d’une fonction exécutive locale ne permettait pas à leur titulaire d’exercer l’un et l’autre de manière satisfaisante ».Le règlement de l’incompatibilité : l’élu européen élu à une fonction exécutive locale abandonne ipso facto son mandat. Les incompatibilités des fonctions exécutives avec d’autres fonctions publiques locales mbre de la commission européenne, mbre du directoire BCE,mbre de la BDF. Une fois nommé à l’une de ces fonctions l’élu local cesse immédiatement d’exercer sa fonction locale. En conclusion : les deux loi du 5/4/2000 laissent un goût d’inachevé. Car si des avancées notables ont été effectuées, il faudra voir lors des prochaines échéances électorales leur objectif permettra l’ouverture des fonctions locales aux jeunes et aux femmes. Ainsi, les moyens pour mettre en place ces objectifs ne doivent rester uniquement juridiques. Député / Sénateur Député européen Conseiller d’une assemblée locale Fonction exécutive locale
Député / Sénateur INCOMP INCOMP CUMUL POSSIBLE CUMUL POSSIBLE
Député européen INCOMP CUMUL POSSIBLE INCOMP
Conseiller d’une ass. CUMUL POSSIBLE CUMUL POSSIBLE CUMUL POSSIBLE CUMUL POSSIBLE
Exécutif local CUMUL POSSIBLE INCOMP CUMUL POSSIBLE INCOMP III. L’avenir incertain du « mal français » A. L’affrontement de deux visions opposées de la Démocratie 1. Sur la question du cumul, l’existence de deux argumentations : C’est l’argument le plus fréquemment employé par les défenseurs du cumul.
Selon les cumulards, l’expérience acquise sur le terrain permet aux parlementaires d’élaborer des textes plus concrets, plus proches des besoins des Français. . Pour le Sénat, l’argument est encore plus fort : L’article 24 de la constitution déclare que le Sénat assure « la représentation des collectivités territoriales de la République ». Les sénateurs affirme que justement, les détacher de tout lien local en leur interdisant le cumul leur ferait perdre leur caractère de représentants des collectivités locales. .Les fonctions seront partagées, pas le pouvoir :Supprimer le cumul des mandats va simplement développer encore plus le phénomène consistant pour des poids lourds de l apolitique à « tirer » une liste municipale, régionale ou européenne, quitte à abandonner ses fonctions pour les laisser à un second couteau à ses ordres. C’est d’ailleurs exactement ce qui se passe souvent pour les élections européennes aujourd’hui. de plus, l’interdiction du cumul pourrait favoriser la « patrimonalisation » du cumul. Un grand nombre de femmes et enfants succéderont à leur époux ou père. . Les élus ne peuvent souvent financièrement pas se permettre d’exercer un seul mandat local. Surtout, le cumul des mandats est un moyen de palier à l’absence de statut de l’élu. . mais l’argument financier n’est pas pertinent : d’abord parce qu’un cumul parfait des indemnités est impossible (1,5 fois l’indemnité parlementaire ). Et surtout, comment font ceux qui ne cumulent pas ? Il va de soi qu’une réforme ambitieuse du cumul des mandats doit s’accompagner de la mise en place du statut de l’élu. .Les arguments en faveur du non-cumul des mandats sont nombreux. Ne serait-ce que, par exemple, la nécessité de l’alignement avec les autres démocraties. C’est Guy Carcassonne qui les a le mieux théorisés : . la dérive de l’irresponsabilité : le cumul conduit à des délégations de signature. Les élus n’ont pas le temps d’exercer leur deux ou trois mandats. . la dérive du localisme : le cumul des mandats conduit à des conflits d’intérêt. (ex : Vaillant). + prééminence de l’intérêt local sur l’intérêt national. . la dérive de la médiocrité (qui est plus discutable). Quoiqu’il en soit, le cumul des mandats favorise l’oligarchie politique. Les femmes, les minorités, les jeunes. B. L’état de l’opinion des responsables politiques sur le question du cumul des mandats : 1. Des partis divisés entre Gauche et Droite : 2. Mais il y a une unanimité pratique des responsables politiques en faveur du cumul L’argument premier est : on se trompe de problèmes. Besoin d’un statut de l’élu, besoin d’une réforme du mode de scrutin. C’est vrai, mais ce ne sont pas des excuses. L’échec des réformes de la part de la Gauche est aussi liée aux intérêts des acteurs en présence. 3. La solution : un référendum ? Le camp des anti-cumulards ne cesse de se renforcer : des associations existent pour réclamer le mandat unique pour les parlementaires. Une des solutions, pour y arriver, serait d’obtenir un référendum sur cette question. Pour cela, dès uajourd’hui, mobilisons-nous !
Au niveau parlementaire. En 1997, sur les 577 députés, 322 étaient maires (soit 56%) dont 116 maires de villes de plus de 20 000 habitants -, 223 étaient conseillers généraux - dont 16 présidents de C.G. - et 71 étaient conseillers régionaux - dont 6 président d’un C.R.. Au niveau local. Il est difficile d’avoir une estimation, mais le cumul de deux mandats est la règle. La majorité des conseillers généraux exercent un autre mandat local. + présidence des structures inter-communales ou des organisations satellites des collectivités locales (S.E.M.). la conception française de l’autorité. Un seul détient entre ces mains les pouvoirs selon la conception française de l’autorité (Chef de l’Etat, monarque). Le pouvoir en France reste d’essence monarchique : peu de pays rassemblent autant de pouvoir entre les mains d’un seul : président de région, préfet, maire... La traditionnelle faiblesse des partis politiques. L’établissement de situation d’incompatibilités Le règlement des situations d’incompatibilités Les incompatibilités concernant les mandats électoraux européens et locaux Pour le cumul :
. Jacques Chirac, grand cumulard devant l’Eternel, déclara le 11/9/95 (depuis, il a changé d’avis) « un député ou un ministre qui n’a pas de mandat local, qui n’a pas l’obligation d’aller passer ses week-ends sur le terrain, sur les champs de foire, dans les quartiers difficiles, auprès des gens, eh bien il y a un grand danger qu’il devienne rapidement un apparatchik ». contre le cumul : Le Parti radical socialiste : Deux mandats maximum Parti socialiste : interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive local. Impossibilité d’exercer deux fonctions exécutives. Démocratie Libérale : Contre le non-cumul. Préfère parler de complémentarité de mandat. Parti communiste : pour une réforme. On ne sait pas laquelle. MDC : même position que le Parti socialiste. Force Démocrate : le cumul des mandats parlementaires avec un mandat local est parfaitement logique et naturel. Deux mandats. Les Verts : pas plus de deux mandats. RPR : une question mal posée....
Cet article vous a plu? Vous pouvez:
